改革憲兵, 此其時矣!

筆者註: 本篇評論蒙中國時報略為編輯後採用, 刊登於該報一月五日的民意論壇. 以下是未經時報編輯的原稿.

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改革憲兵此其時矣

特殊又神秘的憲兵最近受了不少批評, 憲兵的進退失據也終於直接攤在陽光下. 這些批評與質疑提供我們一個絕佳的機會來檢視這個享有領袖鐵衛軍美譽的兵種的各面功能與適當性. 在精實案完成六年後, 憲兵不減反增, 但是憲兵的爭議也隨著他的預算員額一樣¸ 逐漸增加. 筆者認為. 憲兵如今的問題可由三個方面來討論 一是其原有賦予的制度是否應該繼續執行不變 二是其新增功能是否真的適合由憲兵來執行 三是其人員訓練與器械配置的妥當性.

中華民國的憲兵是個半現代化的產物. 我們的憲兵制度基本是模仿日本, 而不是像美國那樣單純的軍事警察的身分. 憲兵功能五花八門, 但都不脫維護政權與鞏固中樞. 當過憲兵的人都知道, 憲兵最高的原則就是忠貞, 向誰忠貞? 當然是向至高無上的領袖. 所以憲兵最重要的任務就是執行特種警衛, 保衛元首安全無虞. 就這一功能而言, 憲兵像是美國財政部的密勤局. 憲兵另一同等重要的任務是國內情蒐與國內安全, 主要是蒐集敵國在我島內活動情報, 以及島內反對人士與親中團體的活動. 這當然也是為了鞏固政權, 保衛中樞. 就這一功能而言, 憲兵像是美國司法部聯邦調查局與直屬白宮之國家安全局的合體. 憲兵還有司法警察的法定功能, 是以能維持社會治安與配合檢方查案, 並在全島各主要城市設置地區武裝憲兵隊, 受理民眾報案, 追緝逃兵, 甚且主動打擊非軍事犯罪. 憲兵自然還有最基本的軍法警察功能, 在平時糾舉軍紀, 查緝軍中不法情事, 協助軍事檢察官辦案, 並管理各級軍事管教單位與監獄, 在戰時管理戰俘, 實行交通與物資管制, 也是戰時或重大災難發生時維持公共秩序的人選. 最後, 憲兵還是輕裝步兵, 當其他部隊皆不堪使用時, 領袖還至少有一支訓練精良的部隊能保衛他的安全.

這樣的兵種, 基本上與警備總部並無二致, 亦即槍口向內, 其軍力不足以抵禦外侮, 但足以震慑國內反對勢力使其不成為威權政府的大患. 在威權時代, 這些功能猶如一個鐵拳的五指, 缺一不可, 若是各部綿密配合, 運作妥當, 加上與其他單位合作, 則政權可保無虞, 領袖也享平安. 而這樣的兵種也自然與反對運動站在對立面上, 不為標榜民主進步的異議人士所認同. 當民國六十年代末期, 經濟政策的成功使得中產階級壯大, 社會逐漸自由化, , 反對運動由地下走向公開, 各種抗議請願接踵而來, 原有威權社會的秩序趨於崩解, 憲兵因其護衛政權的功能並且因著情蒐的需要與地方勢力熟稔, 就自然而然成為鎮暴部隊的絕佳人選, 我們也因此見到憲兵部隊在美麗島事件中與反對人士所爆發的嚴重衝突. 時至今日, 雖有保安警察, 但是憲兵, 尤其是駐紮在台北縣市的武裝憲兵隊, 仍然被賦予鎮壓暴動與維持大規模社會運動過後秩序的功能. 筆者於八十七至八十八年服憲兵預官役時, 鎮暴操仍然是憲兵學校必習的課程, 更是歷次部隊整訓評分的重點項目, 足見憲兵鎮暴的功用並未隨者國內政治情勢趨於穩定而落寞. 但這些威權時代看似合理且不可或缺的功能, 到了民主時代還必要, 還適合嗎? 就其瑩瑩者, 憲兵的諸多任務之中不乏彼此原則相牴觸者, 更有憲兵所根本不適合擔任者. 威權時代執法人員與掌軍權者只需向領袖負責, 但是今日司法與執法單位必須公正中立, 超脫黨同伐異的傾向, 而軍隊也已經走向國家化, 不再是僅只效忠於一人一黨, 則憲兵那不文不武的特性, 與憲兵所自以為傲的情蒐任務就值得通盤檢討. 憲兵那種既要負責軍民治安的公眾性, 又與維護政治安全的隱密性, 兩者不僅不相容, 甚且在某些狀況下要相互衝突. 猶有甚者, 要大部份由義務役充員兵所組成的憲兵去擔任處理社會運動的第一線任務, 不僅經驗不足訓練不夠, 也實在有違自由民主政治中軍隊不干涉公民社會的運作原則. 筆者認為這樣的任務交付與警察似乎更為妥當, 因為憲兵說到底還是軍人, 而群眾運動或是社會運動卻是與軍人階級服從與高度組織的特性格格不入的一種公民社會自發性的表現. 我們在憲校與整訓時所學習到的, 都是如何有效的運用各種隊形, 行進方式, 與鎮暴武器好制服或是驅散群眾, 但卻沒有人告訴我們社會運動的性質, 民主政治運作的原則, 群眾為何聚集抗議, 更無人教導我們如何談判, 如何解讀現場氣氛, 如何降低軍民對立氣息, 對軍民不分的憲兵而言, 群眾運動不論其本質與目的, 都是現存政權的對頭, 因此若沒有在其養成訓練時詳加強調區分, 憲兵很容易就將抗議人士誤解為敵人, 而敵人想當然爾就是要清除盡淨. 這樣的邏輯與警察的觀念就截然不同. 這原則上的衝突, 與訓練專業的不足, 若再加上一個急著想要立功好升遷的中級軍官所下的不適當命令, 我們就能見到元旦當日在中衛區所發生的醜聞. 至於事發之後各單位之間推諉卸責就更是慘不忍睹. 簡言之, 憲兵在威權時代所執行的一些任務在今日已全然不適用, 是以政權更替之時, 正是改革憲兵制度的絕佳時機.

但是改革憲兵為何只是反對運動永遠的口號, 而非正在發生的事實呢? 當政權突然更替, 昔日政治階下囚與意識形態眼中釘成為合法合憲的新領袖時, 憲兵領導階層內心的惶恐與煎熬可想而知, 擔心往後各級憲兵單位預算與既有利益將要不保. 然而危機就是轉機, 憲兵的強大情蒐功能與長期培養的政經網路也可成為他生存的法寶; 同樣的統治工具如能對威權領袖有用, 新興的民選領袖也應該愛用, 畢竟掌握國內政經情報對鞏固新生的本土政權實屬關鍵. 憲兵與新政權在交相利的心態下做成了這筆交易, 也埋下了日後憲兵高層在四大軍種裡與綠營最為投緣的遠因. 憲兵員額因之不減反增, 其功能不只沒有削減, 反而逐日擴充, 憲兵調查組本來在精實案的計畫裡就要裁撤, 現在卻安然存在. 各地憲調組組長以中校或上校的官階就享有BMW頂級跑車與高級通訊設備的待遇. 憲兵的刑事鑑識中心與通訊監聽單位不斷增添最新設備. 當其他軍種的特戰單位紛紛裁減時, 憲兵特勤隊一枝獨秀, 成為中華民國武裝部隊裡唯一的特種戰術作戰部隊, 肩負反恐與反斬首的重責大任. 另外, 原先由陸軍六軍團負責的首都衛戍任務, 如今聽聞也全由憲兵接手負責, 這也是憲兵員額擴充的原因之一. 不僅如此, 本土政權成立之後, 歷任憲兵司令無不受到重用, 憲兵與府院高層的默契日盛一日早已不是秘密. 畢竟這樣一支沒有對外戰鬥能力與作戰需要的兵種, 其生存與壯大的唯一根基就是向領導完全輸誠, 並完全遵照其所給定的指示去做事, 以過如此, 現今更是如此. 當其他兵種與時俱進的時候, 他憲兵原地踏步, 甚且加強以往威權時代所執行, 但如今早已不再適合由其執行的任務.

筆者以曾於憲兵單位服役為榮, 但是卻不得不指出, 如今是全盤檢討憲兵制度與整頓憲兵功能的時機了. 因著功能繁多且互相衝突, 中華民國憲兵的儀典性或是威嚇性的任務早已凌駕專業的軍法警察身分, 並且排擠其他單位的合理預算分配. 筆者在此呼籲, 要喚回社會公評與民眾支持, 憲兵必須回歸專業, 放棄不合時代要求的任務. 所以第一, 憲兵的特種勤務 (意即保衛元首與副元首) 應該交給國安局轄下的特勤中心, 而特勤中心必須擴大成為能夠獨立作業的單位, 這樣權責才能相符, 而不是像這次一樣, 規劃警衛任務的與執行警衛任務的單位分屬不同部門, 令出多門, 闖了禍又找不到負責人, 這樣憲兵也很冤枉. 另外, 總統府的衛戍任務應當交由警政單位接手, 憲兵退居第二線, 方才符合軍民分立的原則. 第二, 各地的地區武裝憲兵隊以及憲兵調查組必須撤除, 將業務交由警察與調查單位接手; 警調的專業合不合格是另外一回事, 但是憲兵必須嚴守軍民分立的原則. 第三, 憲兵的國內情蒐功能必須停止. 第四, 憲兵特勤隊應該交由國防部直接指揮, 而不是憲令部向政府討預算的金雞母. 換句話說, 憲兵所有執行內部政經安全的任務必須到此結束, 因為就是這些不當的資本拖累了這個兵種. 當所有不適合的外務停止了, 憲兵才能好好回歸本業—確保軍營安全, 整肅軍隊紀律. 在軍紀渙散的今天, 若能做到這點, 也不愧忠貞鐵衛的封號了.